Por Carlos Arcos Cabrera

1. Confrontación y clientelismo

¿Existe algo nuevo en política social con el Gobierno de la Revolución Ciudadana? Un punto de partida para cualquier comparación es aquella imagen que marcó una época: un pistolero contratado por el ministro de Bienestar Social del régimen de Lucio Gutiérrez disparaba desde los pisos superiores del Ministerio contra los manifestantes que pedían la renuncia del coronel. El Ministerio de Bienestar Social, responsable de la política social, dirigido por la dupla Antonio Vargas y Bolívar González, aunque quien tomaba las decisiones fue este último, se convirtió en el principal instrumento para garantizar la adhesión de amplios sectores sociales al Gobierno de Gutiérrez, así como para cooptar o dividir a las organizaciones de base, al movimiento indígena y por supuesto para amedrentar a la oposición. Fue en aquel Ministerio desde donde se movilizó a las bases gutierristas de la Amazonía, Manabí y Guayas para enfrentar a los llamados «forajidos»1. Confrontación y clientelismo resumieron la política social de aquel momento. La destrucción institucional del sector social alcanzó su nivel más alto.

Esta destrucción no solo fue el resultado de la irresponsabilidad del Gobierno de Gutiérrez, sino también la culminación de un proceso complejo y de decisiones equivocadas. A lo largo de los años noventa se impulsó una serie de iniciativas de cambio del sector social basadas en proyectos estratégicos en educación, salud, bienestar social y desarrollo rural financiados con préstamos de la banca multilateral. Los proyectos eran ejecutados por unidades técnicas especiales que tenían el objetivo de «arrastrar» a los tradicionales ministerios del sector social hacia un proceso de modernización. La realidad fue otra. Los proyectos se convirtieron rápidamente en botines políticos, en lugares privilegiados de trabajo: los resultados que alcanzaron fueron magros a pesar de los ingentes recursos con los que contaron y se debilitó la capacidad de definición política y de ejecución de los ministerios que debía modernizarse. Por otro lado, el sector social se convirtió en la variable de ajuste del déficit presupuestario, lo que determinó que la inversión social en Ecuador fuera una de las más bajas en comparación con otros países de América Latina. La inversión social descendió a lo largo de los años noventa en términos de su peso en el Presupuesto del Estado del 35,4% a 29,8%, en una década de crisis en que la pobreza y la indigencia aumentaron. Un país como Costa Rica incrementó, en el mismo período, la participación de la inversión social en el presupuesto, del 38,9% al 40,5%2. Debido a la contracción presupuestaria y al deterioro de las condiciones laborales de los maestros y del personal de salud, los conflictos se convirtieron en el pan de cada día, afectando aún más la calidad y la cobertura de los servicios. Por último, la inestabilidad política erosionó cualquier posibilidad de definir políticas que permitiera atender las demandas de la población y orientaran los cambios institucionales que mejoraran el desempeño del sector. El Gobierno de la Revolución Ciudadana encontró un sector social en un estado catastrófico.

1. Pérez, Orlando (2005), «En cada palabra de González el Ecuador retrocedía décadas enteras» en Caída y fuga de Lucio Gutiérrez. El abril de los forajidos. http://www.hoy.com.ec/especialcaidalucio/caida2.htm.

2. CEPAL (2005), Panorama Social de América Latina 2004, Santiago, Chile, página 338.

2. Lo positivo de 2007

Una primera decisión positiva fue confiar los principales ministerios del sector a un equipo técnico de alto nivel, con una formación académica especializada, es el caso de la ministra de Bienestar Social, Jannette Sánchez, o con amplia experiencia en el sector como es el caso de Carolina Chang. El Ministerio de Educación quedó en manos del escritor Raúl Vallejo, nombrado por Alfredo Palacio y que había desempeñado esa función durante el Gobierno de la ID (1988-1992). Una segunda decisión, la de mayor impacto, fue la duplicación del valor del Bono de Desarrollo Humano, ofrecida durante la campaña. El nuevo valor de $30 comenzó a pagarse desde el 1.o de febrero de 2007. El nuevo Gobierno cumplía. Duplicar el Bono fue sin duda la mejor opción de política social del momento. La medida tuvo una enorme trascendencia política. El Bono fue un programa diseñado en el Gobierno de Jamil Mahuad como una compensación a los sectores más pobres por la eliminación del subsidio al gas. La transferencia monetaria a mujeres que cubrían un conjunto de requisitos, que recurría al sistema financiero para su pago, fue una innovación en la concepción de programas sociales pues evitaba la organización de una numerosa e ineficiente burocracia y atendía a una gran cantidad de beneficiarias. Se convirtió en el programa de mayor cobertura, dirigido a un grupo social que no accedía a los programas sociales tradicionales.

Más allá de las críticas de quienes ven con sospecha este tipo de programas por sus efectos fiscales, su carácter supuestamente «paternalista», y de problemas como el que una parte de beneficiarias no cumpla con las condiciones de vulnerabilidad que las hace acreedoras al Bono, existía evidencia suficiente del impacto positivo del programa sobre las familias beneficiarias, especialmente cuando se exige a las mujeres compromisos adicionales como enviar a los niños a la escuela y llevarlos a los centros de salud.

La duplicación del Bono dio al Gobierno un espacio amplio de maniobra para iniciar el complejo y largo proceso de rediseño institucional del sector social. La creación del Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social se inscribe en este proceso, aunque no estén suficientemente claras las líneas de autoridad y la diferencia entre coordinación y ejecución, entre quienes conforman el gabinete social.

Casa adentro del sector social se destacan iniciativas como la profunda transformación a la que ha sometido al antiguo Ministerio de Bienestar Social la ministra Jannette Sánchez. Es probablemente el proyecto más significativo en términos de cambio institucional. En educación destaca la iniciativa del ministro Vallejo para aplicar nuevamente las pruebas de medición de logros académicos, suspendidas en el Gobierno de utiérrez, y que son indispensables para la definición de estrategias de mejoramiento de la calidad de la educación. Los cambios de tipo estructural en educación se han pospuesto por la resistencia de la UNE y el interés del Gobierno por evitar conflictos con una de sus principales bases de apoyo. Esto fue evidente cuando el sindicato de maestros se opuso al proceso de renovación de directores de escuelas y colegios. Ni en educación ni en salud están claras las líneas de cambio institucional.

Ya no gozan de apoyo político las tendencias que implicaban descentralización de servicios hacia gobiernos locales, aunque en los hechos se había avanzado poco en esa dirección. En el discurso del presidente y de sus aliados (incluso ex alcaldes), los gobiernos locales aparecen como competidores y adversarios y no como potenciales aliados de un esfuerzo nacional por aumentar la cobertura y la calidad de los servicios sociales en la perspectiva de crear las condiciones para romper las tendencias inerciales hacia la pobreza. Lo que se puede esperar es una reconstitución del rol central del Estado tanto en la definición de políticas como en la ejecución de programas y proyectos y en la prestación de servicios. La renovada centralidad del Estado en el sector social sería consistente con un modelo de decisiones en las cuales el Gobierno y la alianza política en el poder procuran un control monopólico del conjunto de las instituciones y de la esfera pública.

Uno de los aspectos que resalta como un logro para el sector social en 2007 es el significativo incremento del Presupuesto. De acuerdo con el Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, en términos per cápita pasó de $149 en 2006 a $212 en 2007, es decir un 42% de incremento.

En términos de la participación del presupuesto social en el Presupuesto global, esta pasó del 22,5% al 28,7%, es decir un incremento del orden de 27%. El incremento se dirigió principalmente al Bono de Desarrollo Humano, y a los sectores de salud y educación3. Un aspecto relevante de la política de financiamiento del sector social en 2007 y que define una nueva estrategia fue privilegiar el uso de recursos propios y de cooperación no reembolsable. Hasta el Gobierno de Palacio, fue una práctica bastante difundida financiar los grandes proyectos sociales a través de préstamos de la banca multilateral, los que, como se ha dicho, tuvieron resultados muy limitados o fueron sonados fracasos.

3. Agujeros negros

Un primer aspecto no suficientemente analizado y sobre el que existe poca información es el referido a la equidad y a la calidad del gasto. Es evidente que el Bono de Desarrollo Humano beneficia a las jefas de familia de hogares pobres, sin embargo no todos los recursos destinados al sector social benefician a los más pobres.

Tampoco sabemos cuán eficientes son los programas en términos de sus objetivos. ¿El programa Aliméntate Ecuador tiene algún impacto en términos de disminución de la desnutrición? La misma pregunta se debe formular para los principales programas de los principales ministerios.

Un segundo aspecto es la relación entre el conjunto de la inversión social y los subsidios. Es una práctica no incluir los subsidios como parte de la inversión social y como un componente de la política social. Sin embargo, es evidente que afectan directamente las condiciones sociales de vida de las familias que se benefician de esos subsidios.

A los subsidios al gas de uso doméstico y a la electricidad se suman en la actualidad el subsidio al pan. El monto actual de los subsidios es equivalente al presupuesto global del sector social. No existen estudios actualizados de la forma en que diversos grupos de ingreso se benefician de estos recursos. Debido a que nada se ha hecho en términos de focalización de los subsidios, se puede considerar como válida la conclusión de un estudio realizado 10 años atrás sobre desigualdad y subsidios en el sentido que «las subvenciones públicas al consumo de electricidad y gas doméstico reproducen las desigualdades sociales que caracterizan a la sociedad ecuatoriana»4. Si se analiza conjuntamente la inversión social y los subsidios, se constata que los recursos que el Estado destina a política social representan mucho más que lo que consta en el Presupuesto, aunque no se los considere inversión social y que, desde la equidad, no beneficien a los más pobres.

Por otra parte, desde una perspectiva macroeconómica, un agresivo esquema de subsidios, que debe ser considerado como parte de la política social, puede hacer insostenible en el mediano plazo aquella parte de la inversión que se canaliza a través de los ministerios sociales.

Por último, existe un agujero negro en un área clave de la política social: la seguridad social. Poco o nada se ha avanzado para enfrentar una cobertura insignificante, problemas financieros serios que amenazan la sustentabilidad del sistema en corto tiempo, mala calidad de los servicios, pensiones insuficientes y una voluminosa deuda del Estado. Bien se podría afirmar que es inconcebible una política social que no encare los problemas de la seguridad social.

3. MCDS (2007), Informe de seguimiento a la inversión social, versión PD, http://www.mcds.gov.ec.

4. Brborich W. (1998), Las desigualdades de los subsidios: el gas y la electricidad en Ecuador, documentos de trabajo SIISE, Quito, Ecuador, página 16.

4. Final

Es preciso reconocer que el Gobierno de la Revolución Ciudadana encontró un sector social destruido por diversos factores. Los mayores logros del nuevo Gobierno han consistido en el incremento de los recursos destinados al sector social y en un proceso de cambio institucional del conjunto del sector que aún está en marcha y cuyos resultados están por verse. Los tres agujeros negros de la política social de 2007 son: la equidad del gasto social, la relación no esclarecida entre subsidios y política social, y la ausencia de una propuesta de reforma de la seguridad social. No está por demás señalar el riesgo que en un año especialmente político como será 2008, se eche mano de los programas sociales para afianzar las lealtades políticas hacia el Gobierno.

Carlos Arcos Cabrera. Antropólogo, catedrático y novelista. Es profesor de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) y columnista de Diario HOY.

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