El problema territorial dejó de ser la principal preocupación de la política exterior del Ecuador, y los cambios que se han producido en el mundo colocan al país frente al reto de definir sus posiciones frente al nuevo contexto internacional

El 26 de octubre de 1998, los presidentes Jamil Mahuad y Alberto Fujimori firmaron el Acta de Brasilia, en la que se estableció la frontera terrestre entre el Ecuador y el Perú en la zona no demarcada de la Cordillera de El Cóndor y en otros puntos, se adoptaron acuerdos de integración fronteriza, comercio y navegación

En los 25 años del presente período democrático, cabe destacar tres hechos internacionales: la resolución del conflicto territorial que el Ecuador tenía con el Perú desde la constitución de la República, los profundos cambios ideológicos, económicos y políticos producidos en el contexto internacional y la consolidación de los Estados Unidos en el liderazgo de un mundo unipolar.

Resolución del problema territorial

Dos enfrentamientos bélicos, en la Cordillera de El Cóndor en 1981 y en el Alto Cenepa en 1995, que pudieron derivar en guerras generalizadas, y otros que pusieron en alerta a los dos ejércitos, demuestran la magnitud que, en el cuarto de siglo democrático, alcanzó la histórica disputa territorial entre el Ecuador y el Perú.

El 10 de agosto de 1981, en su Informe al Congreso Nacional, el presidente Osvaldo Hurtado planteó “la necesidad de que el país encontrara una fórmula que permitiera la solución definitiva del problema territorial, indispensable para que pudiera conjurarse el riesgo de una guerra, asegurar la paz entre el Ecuador y el Perú y promover relaciones constructivas de recíproco beneficio". Con tal propósito, llamó a un consenso nacional que permitiera definir una posición en materia territorial, de entre las varias existentes, a fin de que el Gobierno pudiera negociar sobre bases firmes y su política tener continuidad.

Este planteamiento fue criticado por líderes políticos y observado por jefes militares; el diputado León Febres Cordero llegó a calificarlo como un acto de ‘traición’ a la patria, por considerar que existía una sola tesis ecuatoriana consistente en la reivindicación de los territorios situados al norte del río Amazonas, razón por la cual debía ‘mantenerse la herida abierta’ hasta que el Ecuador pudiera recuperarlos. Esta posición no fue reafirmada por el presidente Febres Cordero durante su Gobierno, que más bien se distingue por ser el único que, durante el presente período democrático, nunca mencionó el problema territorial en sus declaraciones de política exterior y en los eventos internacionales a los que concurrió.

El presidente Rodrigo Borja, después de un incidente fronterizo que pudo convertirse en un nuevo enfrentamiento militar, intervino en el foro de las Naciones Unidas para plantear que el problema territorial ecuatoriano-peruano fuera resuelto mediante el arbitraje del Papa Juan Pablo II. La iniciativa no prosperó por la respuesta negativa del Perú, pero permitió un acercamiento entre los dos países que culminó con la primera visita de un presidente peruano al Ecuador, en la cual Fujimori reiteró la tradicional postura de su país, según la cual solo faltaba demarcar ciertos tramos de la frontera común, proceso en el que aceptó la participación de un perito designado por el Vaticano, a la vez que expresó su disposición a realizar ciertas concesiones no territoriales para que el Ecuador tuviera acceso al Amazonas, propuesta que no obtuvo respuesta del Gobierno ecuatoriano. Dado el riguroso apego del Vaticano a los principios del derecho internacional, el instrumento jurídico en el que probablemente habría basado el Papa su arbitraje habría sido el Protocolo de Río de Janeiro.

Este acercamiento fue continuado durante el Gobierno del presidente Sixto Durán Ballén, en el que se mantuvieron contactos bilaterales y se estudiaron fórmulas de solución hasta que, en 1993, el Perú retornó a su postura tradicional de que solo existía un problema de delimitación. En 1995, al producirse un enfrentamiento bélico en el Alto Cenepa, el Gobierno hizo una declaración reconociendo la vigencia del Protocolo de Río de Janeiro, inusitado paso que contradijo la tradicional postura ecuatoriana contraria a la aplicación de dicho instrumento jurídico, pero que hizo posible la intervención de los garantes, el cese de las hostilidades y la apertura de las primeras negociaciones formales entre los dos países desde 1942.

La definición hecha por el presidente Durán Ballén fue mantenida en los gobiernos de los presidentes Abdalá Bucaram y Fabián Alarcón, durante los cuales continuaron las conversaciones acerca del litigio territorial, se estableció el objeto de la controversia y se acordaron los mecanismos para resolverla. En 1997, el Ecuador y el Perú acordaron constituir cuatro comisiones para que estudiaran un tratado de comercio y navegación, un programa de integración fronteriza, medidas de confianza para asegurar la paz y la fijación de una frontera terrestre común. En 1998 las comisiones emitieron su criterio aceptando en términos generales los puntos de vista del Perú, pronunciamiento que fue impugnado por el Ecuador.

En el Gobierno del presidente Jamil Mahuad, la discrepancia fue resuelta mediante una solicitud a los presidentes de los países garantes (Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos), para que dirimieran el desacuerdo, decisión que el Ecuador y el Perú se comprometieron a respetar, luego de la aprobación del procedimiento por parte de los Congresos Nacionales de los dos países. Los presidentes de los países garantes acogieron el planteamiento de las comisiones técnico-jurídicas y sugirieron que se otorgara al Ecuador facilidades portuarias en el río Amazonas y una presencia simbólica en el Alto Cenepa. El 26 de octubre de 1998, los presidentes Jamil Mahuad y Alberto Fujimori firmaron el Acta de Brasilia, en la que se estableció la frontera terrestre entre el Ecuador y el Perú en la zona no demarcada de la Cordillera de El Cóndor y en otros puntos, se adoptaron acuerdos de integración fronteriza, comercio y navegación y se comprometieron medidas de confianza que promovieran una paz duradera.

Fue una contribución de la democracia a la seguridad nacional del Ecuador poner fin a un conflicto que le ocasionó pérdidas sistemáticas de territorios y perjuicios económicos considerables. Gracias al acuerdo de Brasilia, el país eliminó el riesgo de nuevos desmembramientos territoriales, alejó el peligro de la guerra, aseguró la paz y eliminó una causa de ingentes gastos militares que habían limitado las posibilidades de desarrollo del país.

Un nuevo contexto internacional

Hace 25 años, el segundo gran tema de la agenda internacional del Ecuador, compartido por los otros países de América Latina, era hacer de la integración regional una herramienta que promoviera el desarrollo económico y social de Latinoamérica y fortaleciera su capacidad de negociación, frente a las naciones industrializadas y particularmente ante los Estados Unidos.

Un cuarto de siglo después, ninguno de los dos objetivos ha sido alcanzado por los proyectos de integración, América Latina ha perdido importancia económica y política, va quedándose rezagada respecto a otras regiones del mundo a las que antes superaba y se ha reducido la influencia que tuvo en el debate internacional. Deterioro debido a que, en los años ochenta, perdió una década en términos de progreso económico y social y a que han sido modestos los resultados que obtuvo en los años noventa y en los siguientes del presente siglo. También ha influido el fracaso del más ambicioso proyecto de integración latinoamericana, la Aladi, que no ha podido subsanarse a pesar de las periódicas postergaciones de sus ambiciosas metas iniciales y de los cambios que se introdujeron en su estructura para darle un nuevo impulso; a lo que se han sumado los modestos resultados alcanzados por la Comunidad Andina (CAN), especialmente en el campo económico, y las crecientes dificultades que enfrenta el Mercosur luego de sus iniciales éxitos.

En estos frustrantes resultados se encuentra la explicación de que primero México, después Chile, luego los países centroamericanos y ahora el Ecuador, Perú y Colombia, busquen fortalecer sus relaciones económicas con los Estados Unidos, en lugar de perseverar en los proyectos regionales de integración. En este proceso de distanciamiento intraregional y de acercamiento extraregional, Chile es el país que ha ido más lejos al abandonar la CAN, desechar la invitación que recibió para ingresar al Mercosur y trabajar arduamente en los centros de decisiones de Washington para superar obstáculos, vencer reticencias y finalmente obtener la firma de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.

Hay un factor adicional. Hasta la caída del muro de Berlín, América Latina había definido sus proyectos de integración como exclusivos de la región y los había planteado como un medio para enfrentar las relaciones asimétricas que tenía con el gigante del norte. La desaparición del ‘socialismo real’ como alternativa a la democracia y a la economía de mercado contribuyó a superar recelos, limitar áreas de conflicto y facilitar el desarrollo de constructivas de cooperación con los Estados Unidos. Estos cambios producidos en el ámbito mundial hicieron que América Latina valorara en mayor grado sus relaciones con los Estados Unidos, postura lógica si se tiene en cuenta que es la primera economía del mundo a la que los países de todos los continentes buscan acercarse y que a su inmenso mercado se dirige un alto porcentaje de las exportaciones latinoamericanas, especialmente de los países situados al norte de la línea equinoccial.

Estos hechos coincidieron con la decisión de los Estados Unidos de colocar al ‘libre comercio’ por delante de la tradicional ayuda económica, en la función de promover el progreso de los países en vías de desarrollo. Esta posición les llevó a proponer la conformación de una Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y a promover acuerdos comerciales con los países latinoamericanos, proceso iniciado con la incorporación de México al Nafta junto con Canadá.

Un mundo unipolar

Al iniciarse el período democrático, en 1979, la Unión Soviética rivalizaba con los Estados Unidos por el control del mundo y los dos países vivían enfrascados en una batalla ideológica, económica y política librada a través de la llamada Guerra Fría, poniendo en riesgo la vida de los habitantes del planeta con la diaria amenaza de una conflagración nuclear. Veinticinco años después, el imperio Soviético ha desaparecido, algunos de los países que lo integraban se han incorporado a Occidente, el modelo político y económico que inspiraba sus proyectos revolucionarios ha sido abandonado, con excepción de Corea del Norte los pocos países comunistas que todavía quedan en el mundo paulatinamente van adoptando políticas de inspiración capitalista, ha desaparecido el riesgo de una nueva guerra mundial y las naciones industrializadas de Occidente superan económicamente a las que formaron el mundo socialista.

En el horizonte del siglo XXI se dibuja un mundo unipolar dominado por una superpotencia a la que solo China podrá desafiar en el futuro. Los Estados Unidos representan con largueza la primera economía del mundo, su idioma y su cultura marcan la comunicación y la conducta aún de pueblos reacios a aceptar influencias externas, se encuentran a la vanguardia de la investigación científica y de las innovaciones tecnológicas, son los principales actores de las transformaciones producidas en las relaciones internacionales por la globalización, sus ejércitos se hallan desplegados en todos los mares y continentes y ha perdido influencia y seguidores el Movimiento de los Países No Alineados, creado luego de la Segunda Guerra Mundial para afirmar la personalidad de los países del Tercer Mundo y defender sus intereses frente a las dos potencias que se disputaban el control del planeta.

A lo que se suman dos hechos: la economía de mercado ha sido adoptada por casi todos los países del mundo y la democracia tiende a propalarse por la creciente conciencia de que es el sistema político que mejores condiciones ofrece para la protección de los derechos humanos y la prosperidad de los pueblos.

El futuro

El problema territorial ha dejado de ser la principal preocupación de la política exterior del Ecuador y los cambios producidos en el mundo colocan al país frente a un nuevo contexto internacional. Estas nuevas realidades deberían ser tenidas en cuenta en la definición de la política exterior del Ecuador y en las decisiones que tome el liderazgo nacional en todos los campos.