Verdesoto encuentra dificultades en la
pregunta para la consulta popular. No está prevista la posibilidad de reversión del
proceso, "pues si las autonomías tienen un objetivo y en un caso este fracasa, es
necesario dejar abierta la puerta a la reversión".
Otra limitación es que no se define con claridad lo que es la unidad nacional, hasta
dónde llega. "Falta definir la relación entre niveles intermedio y local, no hay
nada sobre el nivel municipal. Las funciones del estado central son diferentes en caso de
las autonomías, y eso no está previsto".
Hay un tema esencial señalado por Verdesoto: "Falta plantear el fondo de
compensación nacional, pues de lo contrario puede producirse un desequilibrio regional
monstruoso".
Finalmente, hay un tema "contradictorio" que ha surgido en estos días a
propósito de la preasignación de regalías para las Fuerzas Armadas. Y no es el único
caso de fondos preasignados. Resulta absurdo, según Verdesoto, que una provincia goce de
recursos preasignados y por añadidura tenga una capacidad tributaria autónoma. (JP)
'Evitar debates inútiles'
Luis Verdesoto señala una paradoja: las autonomías son planteadas como una forma de
aliviar el regionalismo, cuando en la práctica lo pueden agudizar. "Como está
planteado el tema, el estado no ha puesto a las regiones en el camino de la
globalización. El resultado será que unas provincias generarán instrumentos para su
desarrollo autónomamente, mientras otras quedarán sometidas a los ritmos del Gobierno
central. Por otra parte, el estatuto de autonomía debe ser similar para todos. Si no hay
un sistema de participación nacional, se entrega la región en manos de las élites
locales".
"Todo proceso de descentralización en América Latina sin una dosis de coherencia,
termina agudizando diferencias regionales, particularmente las económicas, porque
incentiva la base material del regionalismo" sostiene el consultor. Si pensamos a la
inversa, en cambio, "si estamos frente a un problema de identidades, el proceso puede
afirmarlas, permitiendo que converjamos en un país de tolerancia de lo diverso, que
sería la esperanza".
"Hay que apoyar a que el debate no sea inútil y que, vía la reforma, no se escinda
el país en dos cuerpos electorales: Costa y Sierra. Y que tampoco la fusión de
provincias autónomas desequilibren geopoíiticamente al país. Hay temas básicos que
aclarar: después de las autonomías, cómo nos representamos en un parlamento nacional.
Hay que cambiar el diseño del Estado y de la Constitución; y evitar que una competencia
como la planificación local no signifique diseñar grandes obras desproporcionadas. O que
una posible facultad de crear y quitar tributos no se convierta en área de
confrontación" concluye. (JP)
Los pros y contras de un 'galimatías' administrativo
La Consulta Popular acelerará el proceso de descentralización hacia la autonomía y
será un reto para los poderes locales, porque de ellos son los que decidirán el por qué
y para qué de la autonomía, pero solamente en cuanto puedan responder a las demandas de
la sociedad civil. En este proceso, bien pueden convivir por lo pronto provincias
autónomas y en proceso de descentralización. Esta es la tesis de Alejandro Guillén,
quien coordina una maestría de 'Población y Desarrollo Sostenible' en la Universidad de
Cuenca.
Para Guillén es un hecho que la autonomía ganará en la Consulta Popular, por lo menos
en la Costa, donde la votación confirmará lo que "políticamente ya ha sido
definido, a través de un posicionamiento de la dirigencia local frente al centralismo,
pero que ha conducido a que, sin la información suficiente, la población haya votado en
mayoría por las autonomías".
Considera que, en cambio, en la Sierra ha habido un manejo más cuidadoso del tema.
"Allí está entendido que la autonomía es un objeto a largo plazo y se logrará a
través de un proceso de descentralización''.
En la Sierra hay una suerte de volatidad política, que hace que ningún partido lidere el
proceso en esta región. Los alcaldes serranos están planteando un proceso de
descentralización con objetivos más claros y comprometidos, con temas del desarrollo y
prácticas democráticas más participativas. Sin embargo, advirtió que podría resultar
que aquí no se vote en favor de las autonomías, porque hay un conflicto entre proceso y
objetivo. Votarían positivamente por la descentralización, pero no planteada así. Sin
embargo, Guillén no ve inconveniente en que convivan provincias autónomas y provincias
en proceso de descentralización.
Una vez aprobada la autonomía, no deberá ser el Conam el que ponga las reglas del juego,
sino que será un reto para los poderes locales, que deberán darle contenido y salida.
Guillén dijo que en Azuay, "estamos en el día anterior a la
descentralización", porque es una región con un proceso real de desarrollo local,
liderazgos políticos locales innegables y un fuerte sentido de pertenencia de la
población con su territorio.
Mientras tanto, Augusto Barrera, coordinador de uno de los trabajos más serios sobre el
tema: Ecuador, un modelo para (des)armar, relativiza las expectativas frente a la
autonomización subrayando que el 64% de los ingresos del Estado son nacionales y vienen
principalmente del petróleo y el endeudamiento, por lo que solo resta un 36% que pueden
entrar en función de la descentralización. Por tanto, sostiene Barrera, se impone un
acuerdo nacional y una aproximación nacional al sistema de autonomías, en el que se
apliquen asignaciones de acuerdo a las tributaciones provinciales, pero también con un
criterio compensatorio para reducir las distancias entre provincias ricas y pobres.
"Guayaquil y Quito tienen un grado mucho más alto de captación por sus niveles de
economía formal, mientras que Cañar, por ejemplo, no podría sobrevivir". Éso
explica, según Barrera, que provincias como Manabí, que apuntan a la autonomía, la
conciban a nivel nacional. Por ello, Barrera piensa que se deben impulsar las asociaciones
de provincias y fijar una base de territorio y población para acceder a la autonomía.
"La convivencia de los dos sistemas es un galimatías. Va a profundizar las
inequidades, mucho más si se aprueba el proyecto del Gobierno, que ancla el impuesto a la
renta a nivel local, cuando puede ser un instrumento fundamental de compensación. Se han
gastado ingentes recursos en el Conam para diseñar la descentralización y ahora, una
urgencia política, echa a la basura ese esfuerzo". (JP)
ENTREVISTA
'La convivencia es técnicamente posible'
Jonas Frank está trabajando largo tiempo en el tema de la descentralización. El cree
que, teniendo algunas condiciones básicas, técnicamente pueden convivir regiones
autónomas y no autónomas, y que las dificultades exitirán siempre, en cualquier proceso
de descentralización para tomar una decisión óptima. Frank es funcionario de la
Cooperación Técnica Alemana GTZ, que ha estado acompañando en el tema de forma muy
cercana al Conam.(JP)
Hay un elemento subjetivo empujando a las provincias hacia la autonomía. ¿Le
parece a usted?
Hay muchos factores que influyen. Tanto factores que tienen que ver con el impulso fiscal,
como con formas culturales, aquél de sentirse como localidad. El sistema de rentas
colapsó en el Estado ecuatoriano. El sistema se había legitimado a través de la
distribución de los ingresos nacionales en las diferentes provincias y cantones, y cuando
este colapsa, se produce un problema de legitimidad o de aceptación por parte de las
regiones y éstas presionan para una mayor participación fiscal.
En medio de esas presiones, las distintas provincias escogen diversas opciones. No todas
quieren ir a la autonomía. ¿Hay ejemplos históricos de una adhesión al sistema
autonómico a distintos ritmos, en forma desigual?
El modelo autonómico lo asociamos generalmente con España, donde tres regiones se
lanzaron inicialmente a la autonomía; luego el efecto fue que las otras regiones
siguieron el mismo camino, porque pensaban que, de lo contrario, se quedarían excluidos.
Ha sido una transición de por lo menos diez años, hasta alcanzar un cierto nivel
descentralizado en todo el país. Otro ejemplo es el de Italia, donde algunas regiones
tienen más autonomía que otras.
¿Es disfuncional o no un proceso paulatino de incorporación al sistema
autonómico?
Hay varios argumentos al respecto: el sistema, ahora, también es asimétrico, porque
existen y conviven diferentes niveles competitivos provinciales. Por otra parte, es de
suponer que la fase de transiciòn será complicada en cualquier sistema de
descentralización; de manera que, tener dos diferentes regímenes conviviendo, no es una
contradicción técnica en sí, sino parte de todo proceso de descentralización.
¿Cuáles serían las consecuencias de una adhesión diferenciada, en el
terreno fiscal?
Lo que debería conocerse antes son las consecuencias de un nuevo sistema fiscal. El
debate sobre descentralización de ingresos es, en el pais, muy sensible, por la
estructura económica existente. Esto implica que llegamos muy rápido a percibir las
distorciones contra el principio de solidaridad. Al momento realizamos simulaciones para
encontrar un modelo viable en lo fiscal. El punto de partida es muy sencillo: no está
claro cuántos recursos pueden ser liberados en el gobierno central para la transferencia
de competencias. En este panorama cualquier modelo es difícil de establecer en la
situación actual.
¿Y en términos administrativos?
Se deberia buscar no dispersar más el sistema administrativo, buscar niveles homogéneos
de responsabilidades en las provincias. Eso no depende del nivel autonomico, la
trasferencia de competencias no necesita de lo autonómico para que exista. Lo que cambia
son los derechos sobre cada competencia. Entendemos que la capacidad de gestión sobre una
administración propia sería mayor en el sistema autonómico, sobre todo impulsado por el
tema juriídico: las leyes provinciales. Se trata de un espacio en el que se legisla sobre
cómo gestionar mejor una competencia, pero siempre dentro del margen de la legislación
nacional.
¿Legislar a nivel provincial?
Sí. No importa si se trata de la convivencia de legislaciones diversas a nivel de las
provincias, porque los efectos son locales, los niveles inferiores de la provincia no
afectarían al marco legal nacional.
Por ejemplo, en un aspecto controvertido: las instituciones de control. ¿Acaso
existirá una contraloría en cada autonomía?
No esta claro todavía cómo funcionaría el sistema de control estatal. De todos modos,
no debería desaparecer la función de control. Se deberán buscar nuevas formas de
institucionalizarla, sobre todo en cuanto al control sobre la legalidad de los procesos
administrativos.
¿Existen en América Latina experiencias de adhesiones al sistema de
autonomías desiguales, con distintos ritmos?
En América Latina no las hay en el sentido jurídico de regiones autónomas y
no-autónomas, pero sí con diferentes niveles competenciales y presiones regionales para
una mayor descentralización, como en el caso del departamento Santa Cruz en Bolivia.
Estos movimientos tienen su impulso en factores culturales, de diferentes lenguas e
historia. En España hasta conviven diferentes naciones en un estado, y es allí donde
nace el sistema asimétrico como forma de administración. Lo que se puede anticipar como
problema y dificultad en el camino es que en un sistema autonómico se parte de una logica
territorial, es decir, de un territorio que quiere mayor descentralización. Técnicamente
es más fácil aplicarlo desde los sectores (salud, educación) hacia todos los
territorios, que es lo contrario. Y la vía que ha escogido el Ecuador es la más
difícil: la iniciativa de descentralización nace en el territorio y no en el sector, con
lo que se corre el riesgo de contar con muy diversas versiones de cada sector, y no con
una sola, aplicada en diversos territorios. (JP).
