El Presupuesto de 2008 contempla un gasto en inversión de $6 432,25 millones; sin embargo, hasta el 4 de septiembre, el Gobierno ejecutó solo $1 816 millones, según el último informe de coyuntura del Ministerio de Finanzas.
La escasa capacidad para ejecutar la inversión pública es una limitación crónica de los gobiernos, y el actual no es una excepción. Sin embargo, a diferencia de anteriores, este cuenta con abundantes recursos por los precios del crudo.
Además, el actual Gobierno considera a la inversión pública como el eje del crecimiento de la economía.
La pasada semana, el presidente del Banco Central del Ecuador mencionó una previsión de crecimiento del PIB de 6,3% para 2008 y, aunque no determinó los fundamentos técnicos que sustentan esa previsión, señaló que uno de los motores de aquel crecimiento sería la inversión pública en la red vial.
Urge mejorar la capacidad de ejecutar la inversión pública prevista; en un país con tantas necesidades, es un costoso absurdo contar con recursos y, por incapacidad o lentitud en la gestión, no aprovecharlos.
Pese a la importancia de la inversión pública para dinamizar la economía, la experiencia muestra que esta no es suficiente sin el aporte de la inversión privada. Sin embargo, no hay una política del Gobierno para alentarla, y los predominantes intereses electorales que aún se prolongan tampoco son favorables para generar el clima que estimule la inversión privada.
Hora GMT: 07/Octubre/2008 - 05:11
07/Octubre/2008 a las 09:05
Para lograr mayores niveles de inversión en el sector público (Y, para que la Patria realmente sea ya de todos...a través de la inversión pública), en general, será necesario establecer mejores y más serios mecanismos de planificación operativa. Por ejemplo, para las empresas estatales (eso es, civiles y militares), el logro de las metas sociales y de inversión trazadas por el Gobierno y el funcionamiento eficiente en sus operaciones sólo será posible a través de la implementación de un sistema de administración por objetivos, que otorgue a estas entidades suficiente autonomía para que puedan actuar con flexibilidad y con eficiencia; y, al mismo tiempo, creando un sistema de monitoreo e incentivos que aseguren que las metas del Gobierno se cumplan.
Bajo un sistema de administración por objetivos, las unidades de planificación central y sectorial establecerían objetivos generales y lineamientos amplios para las empresas estatales. Dentro de este contexto, en coordinación con los administradores de las empresas, se fijarían metas de eficiencia tales como minimizar costos, cobertura, mejoras en la productividad laboral, etc., además de tomar en cuenta las circunstancias que podrían afectar el cumplimiento de estas metas. Para este propósito, las empresas estatales entregarían información periódica detallada y estandarizada sobre sus resultados y rendimiento. Los administradores de las empresas serían los responsables del rendimiento de éstas, mediante el establecimiento de un sistema de incentivos apropiado a través del cual se premiaría o castigaría su actuación en el manejo de la empresa.
Utilizando la experiencia sectorial de los ministerios, las políticas nacionales así desarrolladas serían transformadas, a su vez, en objetivos sectoriales los que se utilizarían como directrices para formular objetivos generales para el sector paraestatal (y aprobados por el Gabinete).
[En la actualidad, este sistema no existe en el Ecuador y la administración de las empresas estatales se caracteriza por demasiada interferencia, por parte del Gobierno Central, en algunos casos, y por muy poca, en otros. Los objetivos de algunas empresas, y las líneas de autoridad respectivas, no están claramente definidas lo que dificulta la evaluación de sus operaciones (incluyendo niveles de inversión) y la fijación de responsabilidades administrativas o penales. Existe un control excesivo, del Gobierno, de los procesos internos de las empresas combinado con poco control sobre los resultados. Se necesita una base legal más adecuada para centralizar el manejo operacional de las empresas del Estado].
Eventualmente, a través de un proceso de negociaciones entre las empresas estatales y los ministerios respectivos, se establecería un conjunto de objetivos de ejecución operacional para cada empresa del Estado de acuerdo con las directrices generales del Gobierno. Cada empresa, entonces, se comprometería a cumplir con ciertas metas en sus operaciones y el Gobierno, por su parte, garantizaría financiamiento, incrementos de precios o tarifas, etc. Para cada empresa, estas metas podrían incluir: (a) Cubrir la demanda para el producto o servicio minimizando costos; (b) planificación de nuevas inversiones, con un plan de financiamiento adecuado, incluyendo con recursos propios, del Gobierno y a través de endeudamiento; (c) establecimiento de un sistema para ajustes periódicos en tarifas y precios; y, (d) el porcentaje de las utilidades de la empresa a ser pagadas como dividendos al Gobierno.
Así, se podrían fijar criterios claros de evaluación de resultados de las empresas estatales como un nivel adecuado de 'ganancia o utilidad pública' que tome en cuenta los costos y beneficios sociales. Además, otros indicadores sectoriales específicos para evaluar los resultados de la empresa podrían ser utilizados tales como el % de capacidad utilizada ociosa y productividad laboral.
Por otro lado, también se evaluarían los objetivos no comerciales de la empresa de acuerdo con la política del Gobierno en el sector. Este sistema permite la evaluación de los objetivos comerciales de la empresa a través del nivel de utilidad pública y los no comerciales, por separado. A través de un sistema de incentivos -- como un % de las utilidades, bonificaciones, mayor autonomía, multas, despidos, Código Penal, etc. -- los gerentes de las empresas podrían ser castigados o premiados.
En general, el monitoreo de la actuación de todas las empresas del Estado podría ser llevado a cabo a través del establecimiento de un sistema centralizado de información -- alimentado periódicamente con indicadores y otra información estandarizada de las empresas [y generado por éstas] tales como: cuentas financieras; cantidad de producción y ventas; estado de sus activos físicos; mantenimiento; reducción o incremento de inventarios; % de la capacidad instalada ociosa, etc.
También se deberán tomar medidas para mejorar el ambiente en el cual se desenvolverán las empresas del Estado estratégicas o porque cumplen con fines sociales importantes. Estas incluyen las siguientes:
(1) Mejorar la base legal. Eso es, modernizar y estandarizar la estructura administrativa de las
empresas simplificando la base legal para sus operaciones, incluyendo eximir a la empresa de la Ley de Contratación Pública permitiéndole seguir métodos más eficientes de adquisiciones.
(2) El papel de la Contraloría. Debe ser revisado para evitar demasiada interferencia del Gobierno
Central en el manejo diario de las operaciones de las empresas, a la luz del sistema centralizado de información propuesto, y para evitar investigaciones inspiradas por razones políticas o por empleados descontentos. Por otro lado, se debería permitir que cada empresa pueda escoger a su propia empresa de auditoría de una lista elaborada por la Contraloría.
(3) Control del endeudamiento. Una vez que un sistema de administración por objetivos haya sido
implementado, y las propuestas para proyectos de inversión comiencen a ser bien evaluadas, el nivel de endeudamiento necesario debe ser determinado y llevado a cabo por la propia empresa. Su nivel dependerá básicamente de la capacidad financiera de la empresa, sin garantía del Gobierno Central.
(4) Dividendos. Debe ser una obligación por parte de las empresas del Estado pagar una parte de sus
ganancias como dividendos al Gobierno Central. Si se combina un sistema de pago de dividendos con una evaluación rigurosa de proyectos de inversión, se reduciría la menos que óptima asignación de los recursos y el Gobierno podría controlar mejor el crecimiento del sector público. La obligación de declarar dividendos debería ir mano a mano con un sistema de 'compartir utilidades' para evitar cualquier desincentivo en la generación de las mismas por parte de los ejecutivos de las empresas.
(5) Fortalecimiento del ambiente competitivo y comercial de las empresas. En general, se debe: eliminar monopolios estatales; eliminar controles de precios; reducir pagos atrasados [del y hacia el/Gobierno]; mantener un sistema de tarifas que cubran costos marginales a largo plazo; y, permitir mayor autonomía en las empresas con respecto a sus inversiones.
También se deben tomar medidas para mejorar las operaciones de las empresas del Estado con respecto a las siguientes áreas:
(1) Planificación. La mayor parte de las empresas del Estado deberán mejorar su capacidad de
planificación a corto, mediano y largo plazo, incluyendo el diseño de estrategias para perseguir objetivos a largo plazo, el desarrollo de programas de inversión adecuados [identificación, preparación y evaluación de proyectos y elaboración presupuestaria para asignar eficientemente todos los recursos de la empresa, especialmente los financieros]. La planificación a corto plazo implica el desarrollo de planes de acción para cumplir los objetivos más inmediatos de la empresa tales como financiamiento, procesos de producción, planificación de la utilización del personal, mercadeo, adquisiciones, sistemas de información y de retroalimentación para monitoreo de resultados, tomar acciones correctivas a tiempo y reforzar el comportamiento humano a través de incentivos y capacitación.
La justificación para cada proyecto debe incluir un análisis de: su prioridad relativa, necesidad, consideración de alternativas, estudios de mercado; consideraciones técnicas: alcance, diseño y localización del proyecto; tipo de equipo, procedimientos a ser utilizados; fechas de terminación e implementación; la disponibilidad de factores de producción incluyendo personal técnico; y, una estimación de los costos del proyecto incluyendo estipulación de contingencias y proyecciones de la inflación; aspectos comerciales: administración contemplada para la compra de insumos y canales de distribución; organización y administración: coordinación para la implementación, supervisión, personal, organización, sistemas de presupuesto y financiamiento de las unidades de implementación, capacitación y asistencia técnica; financieros: estimaciones de costos y beneficios, tasa interna de retorno, valor presente neto, evaluación financiero de riesgos.
(2) Administración. Un sistema de administración por objetivos supone la existencia de liderazgo
fuerte, independiente y responsable. Consecuentemente, es necesario mejorar el nivel de las remuneraciones -- a niveles del sector privado -- para atraer este tipo de ejecutivos a las empresas del Estado. Además, será necesario que la administración alta y media de la empresa sea capacitada a través de programas de capacitación y seminarios. Los administradores de estas empresas deberán ser expertos en mercadeo, administración financiera y análisis y planificación de inversiones. La calidad y la continuidad del directorio de las empresas también es importante. En general, éstos deben ser expertos en el sector económico en el que opera la empresa y posiblemente empresarios.
(3) Subcapitalización. Algunas de las empresas del Estado no sujetas a eliminación, desinversión o
privatización deberán ser capitalizadas para que puedan funcionar eficientemente. Este tema debe ser cuidadosamente estudiado por el Gobierno.
(4) Reorganización. En el caso de algunas empresas, será necesaria una reorganización extensiva de su administración y de su base operacional para que puedan funcionar más eficientemente.